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关于加快推进综合行政执法的建议

今年5月6日,省政府办公厅印发《山东省推广上海自贸试验区可复制改革试点经验工作方案》,将推进综合执法作为一项重点任务,明确提出“推进行政执法体制改革,整合执法主体,相对集中执法权,探索跨部门、跨行业综合执法。减少执法层级,支持有条件的地方实行市和市辖区只保留一个执法层级,明确市、县两级政府的行政执法权限,推进执法重心下移,创新县乡综合执法机制。”济南作为经济文化强省的首善之地、省会城市群经济圈的核心龙头,要勇于走在全省的前列,争当排头兵,加快推进综合行政执法。
一、我市综合行政执法现状
近年来,我市持续推进综合行政执法,取得了阶段性成效,主要体现在以下四个方面:
一是行政执法权外部集中。主要涉及行政处罚权,就是将法律法规赋予某个部门的行政处罚权转移给一个新的执法部门,由其集中统一实施。比如,市城管执法局、市文化市场执法局集中行使原由多个部门行使的城市管理领域、文化市场领域的行政处罚权。
二是行政执法权内部集中。将属于同一执法部门的不同执法机构和执法队伍进行整合,集中由一个内设执法机构统一行使行政执法权。我市环保、国土、卫生、农业、水利、林业等部门,都设立了类似于执法监察支队的行政执法机构,统一行使行政执法权。
三是乡镇(街道)综合执法。自去年年初开始,市政府法制办会同商河县,大力推进乡镇综合执法改革试点,在各乡镇(街道)设立综合执法大队,将县级行政执法部门的部分管理权限委托下放乡镇(街道),着力破解乡镇管理执法中“看得见的管不着”和“管得着的看不见”的突出问题。
四是联合执法性质的综合执法。由相关部门抽调工作力量,成立一个临时执法机构,实行集中办公、统一管理、协调执法。比如我市成立的“市扬尘治理与渣土整治行动工作组”,但是在做出具体处罚决定时,仍然是由具有法定职权行政执法机关实施。
二、我市综合行政执法存在的主要问题
(一)执法体制上,条块关系还未理顺。由于执法主体众多,具体执法中,往往职责不清,行政执法权纵横交叉。如城市管理执法领域,横向上看,虽然实施了行政处罚相对集中,但仍然存在综合执法机构和职能管理部门权责不清问题,推诿扯皮现象时有发生;纵向上看,从市政府、区县政府到乡镇街道,垂直管理和属地管理并存。同一事项,不同层级行政执法机构都有权管理,上下级之间职责权限不明确,导致条块关系复杂。
 (二)执法机制上,管理职能与执法职能错位。主要表现在综合执法机关与相关职能管理部门工作衔接不到位,有的职能管理部门混淆日常管理和行政执法的性质,只重视审批,不注意事中事后的日常监管,直到违法行为造成严重后果,才移交给综合执法部门,实质上是以罚代管,既增加了工作难度,违背了实施综合执法的本意,也肢解了管理职能,降低了效率。
(三)执法管理上,长效管理有欠缺。在现行的执法管理中,行政执法部门规范执法的长效机制还不健全。如为争创“全国卫生城市”,我市相关执法部门采取集中整治、重点整治等行政管理措施,城市环境卫生明显好转,但有的措施是阶段性、临时性的,还未真正建立起严格规范执法的常态化机制,容易造成问题反弹。
(四)执法监督上,整体力度不强。行政执法机关和执法人员不作为、乱作为,不仅损害行政执法的公正性,侵害群众的权益,而且影响政府形象。由于执法监督体制不健全,执法监督主体、措施、内容不明确,执法监督程序不完备等原因,致使政府内部层级监督工作难以深入开展,对监督工作中发现的违法或者不当的行政执法行为,在处理和追究责任时往往流于形式,导致监督乏力。
(五)执法资源配置上,基层执法力量偏弱。突出表现在乡镇一级政府,其承担的经济社会管理和服务的任务日益繁重,但是由于法定职权缺失,执法力量分散,没有统一的执法机构和执法队伍,有责无权的问题突出,也难以有效管理本行政区域内的社会公共事务。
三、推进综合行政执法的几点建议
(一)加强顶层制度设计。建议在市委、市政府的领导下,由市编制部门会同市政府法制、人社、财政等相关部门,按照中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见和我省推进综合执法的工作部署,借鉴外地经验,结合我市实际,制定市级层面的指导意见,明确推进综合执法的范围、内容、方式、保障等内容,确保工作有力有序推进。
(二)尽快启动区县级政府行政综合执法试点。建议在充分调研论证的基础上,鼓励区县政府,解放思想,勇于创新,探索在发生频率较高、与人民群众日常生产生活关系密切、多头重复交叉执法问题比较突出的资源环境、交通运输、农林水等领域实施综合执法试点。条件较好的地方,支持区县政府先行先试,探索设立综合行政执法局,实现一支队伍管全部、管到底。
(三)构建规范行政执法长效机制。建议推进行政执法规范化、标准化建设,健全完善各项制度,把规范行政执法行为与抓好执法队伍管理相结合,提升执法理念、完善执法程序、规范执法行为、严明执法纪律、落实执法责任。更加重视行政执法信息化建设,完善综合执法部门与相关管理部门的衔接配合机制。
(四)强化行政执法监督。建议以贯彻《山东省行政执法监督条例》和《济南市行政执法人员履职行为监督管理办法》为契机,落实行政执法裁量基准、重大行政执法决定法制审核、行政执法投诉举报、红黄牌警示、行政执法评议考核等各项制度,完善行政执法人员动态管理机制,确保严格规范公正文明执法。
(五)深入推进乡镇(街道)综合执法。建议总结商河县乡镇综合执法试点经验,以问题为导向,强化执法机构和执法队伍建设,进一步推进执法重心下移。选择条件较好的城区,在街道办事处范围内开展综合执法试点,条件成熟后,尽快在全市推广,形成具有济南特色的统一高效的基层行政执法体系。(程坤)